整合鄉村社區發展的必要性與可行性
陳茂祥
一、
前言-社區發展的源起與現況
自從聯合國於1950年開始推行社區發展運動以來，短短20幾年時間，目前已有70多個國家在推行社區發展工作，而且有32個國家有聯合國派遣專家從事技術合作，由此我們可知社區發展已成為一種世界性的運動。
社區發展的淵源最早的觀念是在大學裏的學術研究。1944年芒坦納大學(University
of Montana)的梅爾自及布郎瞿(Ernest
D. Allby and Baker Brownell)兩位教授，從事「研究發現一個地方的潛在資源，然後運用其資源以求地方上經濟與文化的發展」。1946年有位波斯頓先生(Ricbard
wakerly poston)將此研究報告資料拿去從事社區發展工作，並於1950年出「小市鎮的興起」一書。是年夏天，華盛頓大學的前任校長艾寧(Rory
mmond B. Allen)
在華盛頓大學設立一個「社區發展推行所」來推動社區發展工作，其結果成績顯著而引起美國聯邦政府的注意與研究，最後認為此社區發展可以用來協助亞洲、非洲、南美洲等落後地區國家的發展。於是透過聯合國的發起，並舉辦社區發展工作的人員訓練、研究計畫及宣導活動。20多年來，已有70多個國家在推行。但是由於個國的環境及需要不同，因此各國所推行的工作重點也不一樣。有的偏重基礎工程建設，有的偏重灌溉或土地經營，有的偏重社會福利，有的偏重農業推廣，有的偏重建立自治組織，有的是偏重土地改革及合作事業等等。根據1955年聯合國出版的「從社區發展到社會進步」一書中，所列各國推行社區發展的方式如下：
(一)
以原有民間組織為社區中心來推行：如泰國、香港的街坊會等。
(二)
以學校輔助教育來推行：如美國所屬波多黎各、菲律賓、緬甸等。
(三)
以一般民間團體來推行：如錫蘭、牙買加的婦女會、臺灣的農會。
(四)
以合作社來推行：如以色列、臺灣等。
(五)
以新建社區來推行：如埃及、黃金海各岸地。
(六)
以農業推廣來推行：如馬來西亞等。
(七)
以重建工程來推行：如南韓、西臘。
(八)
以土地利用來推行：如比利時、剛果等。
(九)
以全面協助來推行：如美國。
(十)
以義務勞動與民生主義基層建設來推行：如臺灣。
由以上所列得知社區發展工作已是一種世界性的運動，它不只是在落後國家才推行，即使已開發的國家也在推展，甚至美國，也是通過立法，來求都市與農村之均衡發展。從前面的引述，我們可知社區發展工作是有組織、有計畫的工作，是政府的民間共同推行的工作。
回顧我國自民國五十七年開始推行社區發展，二十年來，最初推行基礎工程建設，隨後加入生產福利事業，而後再加入精神倫理建設項目，並於七十二年頒行「社區發展工作綱領」做為政府積極推行的具體法律依據，衡量這將近二十年的工作成果，其對臺灣的社會建設與經濟繁榮具有很大的貢獻。但是，不可否認的也出現很多問題有待改進之處，尤以軟體的觀念、態度、精神之教育方面。由於目前我國的社區發展的對象絕大多數是在鄉村社區，而目前的鄉村建設面臨著很多問題，因此在學者提出以「整合」的觀點來解決、處理。但是理論上的理想與實際上的運作間，常存有很大的差距。為了探討這理論上理想的建構及實際上運作之困難，乃有本文「整合鄉村社區發展之必要性與可行性」。以下分別討論之：
二、
鄉村社區發展的必要性
鄉村社區發展在概念上，它是相對於都市社區發展的，兩者都是整體社區發展的內容。社區發展的意義，聯合國的標準定義是「一種過程，即由人民以自己的努力與政府當局聯合一致，去改善社區的經濟、社會、文化、環境，納入國家生活之中，俾對國家的進步，克盡其最大的貢獻，此一複雜的過程包括兩種基本要素：即由人民自己的參與並盡可能靠自己創造，以努力改進其生活水準;由政府以技術或其他服務以促進其發揮更有效的自覺、自助與互助。此一過程，可在各種為促成社區多方面進步的項目中表達出來。」其次，在行政院頒行的「社區發展綱要」中，規定「社區發展為有計畫的動員區內的人力、物力、財力，配合政府各部門之施政計畫與財政支援，以增進區內人民生活條件，提高區內人民生產效能，改善區內人民生活環境，建設民生主義新社會為目標。」，另外，前內政部社區司司長劉修如說：「
國父的地方自治就是指社區發展。……在本省社區發展工作開始以後，一切工作都歸納在裡面，如衛生、交通、教育、娛樂、家政指導、兒童福利、家庭副業、貧民施醫、合作事業都綜合到社區發展裏面。」
綜合以上對社區發展意義的說明我們知道鄉村社區發展的實質內容包括有基層公共建設、環境衛生維護、文化教育、政治參與、社會福利、社會治安、農業生產、工商、交通等等。凡是與鄉村地區人民的物質與精神生活有關的各項公共投資建設都是其內容，所以鄉村社區發展工作是全面性社會建設的一環，也因為如此，鄉村社區發展的好壞不僅影響到鄉村居民的生活品質，同時也直接間接的影響到整個社會的發展，因此這個課題值得我們探討，以下細分從各種觀點討論鄉村社區發展的必要性：
(一)
從農民福利著眼
農民終年在農田上辛勤的為生產糧食而勤奮工作，其對國家、社會的貢獻實不亞於其他行業的人們。但是由於政府在城鄉之間所投資的公共建設及各項福利措施的比例相差懸殊，致使農民在社會福利上的享受遭到很不公平的待遇，尤以醫療服務及教育文化兩項的差距最大。因此為了要平衡這種不平等的差距與遇待，積極的推行鄉村建設與社區發展，就農民福利觀點而言，事屬必要。
(二)
從社會建設著眼
一個健全合理的社會建設應該是社會各部門均衡的發展，彼此相輔相成，而不是凸顯某一部門而暫時忽略某一部門，然後等凸顯的那一部門發達了，再回頭來拉提拔這落後的部門，因為這樣會產生很多困擾與阻礙。例如今日現況所顯示：工商業發達了!城市興起了!相形之下，農村落後了;專家學者們，甚至政府當局人員發覺問題，很想回頭來照顧與協助農業發展與鄉村建設，但是卻被工商業者及城市居民，為了本身利益的分配而有反對意見，造成雙方的爭執而使政府左右為難，形成整個社會發展的阻礙。因此從社會建設的觀點，應該注重城鄉的均衡發展而更積極的推行鄉村社區建設與發展。
(三)
從文化建設著眼：
中國以農立國，中國的文化傳統大部分根植於農村。今日政府倡導恢復中華文化，實有必要深入到具有傳統文化根性的鄉村去發掘找尋，這幾年來，文建會常到各鄉鎮民間去採訪、收集與整理文化遺產，正足以證明很多中華文化是藏諸於鄉村中。但是文建會這種工作，只是把傳統文化整理出來而已，最多也只是訓練幾個學人將它表演出來，提供人們欣賞或憫懷先人的生活而已，這只算消極的作為。唯有先積極的進行鄉村的維護與建設，使其不因落後而人去樓空，致使整個文化傳統消失。換句話說，要從積極的輔助鄉村社區建設與發展，提升其生活內涵與樂趣，讓鄉村人民願意繼續居住在鄉村社區，把具有優良傳統文化色形的生活禮俗及倫理活生生的表現在日常生活中。唯有這樣，文化傳統才能生根，才能傳遞，才能發揚。這是從文化建設觀點看鄉村社區發展的必要性。
(四)
從民生主義著眼
民生主義所追求的是均富的社會。在三民主義的社會理想中，對於農民及鄉村建設主張的文獻很多，其中以第一次全國代表大會的宣言所說最清楚，宣言中說：「中國以農立國，而全國各階級所受痛苦以農民為尤最甚，國民黨之主張，則以農民缺乏田地為佃戶者，國家當應給予土地，資其耕作，並教之整頓水利、修植荒徼，以均地力。農民缺乏資本，甚至以高利借貸，以負債終身者，國家為之籌設調劑機關，如農民銀行等，供其匱乏，使農民得享其應有之利。」再者，如憲法第十三章第四節「社會安全」第１５３條「國家為改良勞工及農民之生活，增進生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」由以上民生主義所列的理想及憲法依據，今後政府更應在推行農民保險後，再多為農民的各項福利著想，推動鄉村社區發展工作，促進鄉村的建設與繁榮、平衡城鄉的差距。
(五)
從國家發展著眼
一個國家的發展，仰賴全國上下在思想觀念上、人力資源上，表現行為上等等各方面的配合。鄉村社區發展在教育宣傳上的功能，可以傳達政令並教導鄉村人民了解國家的政策及相關的知識，促成集體意識，有利於政策推行。在人力資源上，鄉村社區發展工作，可以組織鄉村人民，納入組織後的農民，彼此患難相扶持，共同發揮群策群力，解決農田上勞力缺乏問題，排解鄉村生活內涵缺乏的寂寞!更重要的是共同謀求社區建設發展的事項，例如改善社區環境衛生、交通要道、增設公共福利事業等等。如此則協助鄉村地區人們智力、勞力的有效發揮。進而讓參與者從行動中獲得成就感、滿足感，而有向上奮發的動機，這些都是國家發展的重要動力因素。以上是分別從各種觀點看鄉村社區發展的必要性。接著從「整合」觀點來討論。
三、「整合」鄉村社區發展的必要性
如前面所述鄉村社區發展事屬必要，然而鄉村社區發展的工作內容包括有政治、經濟、文化、社會、教育、交通等等很多領域，而其實際細目則難以詳列。在這麼多的工程建設及活動舉辦中，必然的會需要很多專業人才及合作機構來配合，因此要規劃一個合理完善的鄉村社區發展計畫並促其實行，勢必從整合角度來進行。以下細分說明：
(一)
從參與建設的人才觀點
在今日科技時代中，人們所追求的是品質與效率，因此整個社會中，小至個人的食衣住行都要求品質，大至社會建設活動更要求完善的規劃，因此各行業的各項活動均要求由專家來執行。同理，鄉社社區發展工作所包含的各項工程及活動也必須由專家來負責。其內容小至環境衛生的維護如排水溝的設計、疏通、消毒及路燈的設置等，大至整個社區建設的規劃與推行。所以在人力上，鄉村社區發展工作，必須由各種專家來共同參與，分工合作，彼此協調配合，才能做到完美境界。
(二)
從參與建設的團體觀點
如前項所言鄉村社區發展需要各項專業人才的相互配合，但是這些專業人才都有他們所屬的團體或機構，例如有的是屬於學校的老師，有的是農會的推廣員，有的是公所裏的社工員等等。其次，從職權觀點，每個團體或機關各有他們本身特有的專門職務機能，是別的單位不能取代的，例如水溝清潔衛生由衛生局，垃圾清除由公所，社區文康活動由社區發展委員會或學校，農業教育由農會，社會治安由警察局等。這些機關與職能的配屬，是機關本身在社會系統中由組織結構功能劃分所賦予的，機關或團體扮演角色，發揮功能是其權益也是其義務與責任。再次，從財務觀點，一項較大的公共工程設施，往往是各機關除了配置人力資源外，尚要涉及財務的分攤，因而又牽涉到各機關團體的預算，所以一個完善的社區發展工作之推行，需要相關團體、機關間充分的溝通與協調。
由以上所述，從人力及機關團體的雙重再度分析，我們知道鄉村社區發展工作勢必要走向整合的方向，由各團體或機構提供各專門人才來合作規劃，再從規劃協調中分攤所該負責的人力、物力、財力，並做協調配合，使彼此衝突減至最小，而達推行時效率的提高，品質的提升。
四、「整合」鄉村社區發展的可行性
社會中各組織單位能夠互相合作相輔相成乃是社會進步繁榮所追求的理想。但是，事實上，沒有一個社會是這麼完美無缺的。社會中各單位組織間總會有不協調及衝突的現象，所以人類社會的進步總是無法直線前進。這正是理論面與實際面必然存在的差距。然而，人類可貴的地方，乃在於一直朝著縮短這個差距而努力。如果我們把這「理想面」與「現實面」用到鄉村社區發展的概念中，正是本文所要探討的「必要性」與「可行性」。前面所述屬於「理論的理想面」，以下討論「實際的現實面」-可行性。分由三方面來談：
(一)
人性的問題：
人性中，人們總是傾向好逸惡勞，並且喜歡搶功諱過。這種心理特質表現在鄉村社區發展工作的協調上，便是大多數人在討論時，把容易做的，花費較小的，有利於自己的工作爭取不放;反之，把困難的，花費大的，沒有實際利益的推給別人做。這種心理表現到人所屬的機關或團體時，便會出現各機關團體以利益為主的本位主義。而這就是配合機關之間不協調乃至衝突的原因，此乃整合可行性的第一層阻礙。
(二)
制度的問題：
每一個機關團體都有其組織內部運作的制度、法規，做為組織成員辦事的準則依據。這些制度、法規對該機關團體而言，原本是好的，但是如果放到幾個單位組合而為處理某項事務時，除了會發生前項人性問題所發生的本位主義外，更會由於各單位制度法規所規定的職權及限制，致使在人力調配、財務分攤上無法彈性運用，此乃因制度問題對整合可行性的第二層阻礙。
(三)
政策的問題：
在一個行政主權統一的國家政體中，任何一項牽涉到整體社會或某種程度以上的社會運動或行政措施時，總會受到上層決策單位某種程度的干預，其具體的表現便是制定有關的政策以為指導原則。鄉村社區發展工作問題是臺灣農工均衡發展的重要項目之一，而這也是今日國家發展政策上一項重要的考慮焦點。它所牽涉到的範圍包括國內的行政體制、法規等問題，也受到國際上政治經濟貿易上的影響，同時，也深深的受到過去三十多年來社會發展的歷史思潮所影響。所以就整體而言，今日的鄉村社區發展工作並不只是社政單位的事，它牽涉到整體政治、經濟、歷史、文化等等各層面，正因如此，要求執行單位迅速而合理的推行此工作，是一項艱難的大工程，此乃整合可行性的第三層阻礙。
五、結論與建議
衡諸今日臺灣的社會現況，不但鄉村社區發展的推行是必要的，就是「整合」的鄉村社區發展也是時勢所趨，唯其可行性受到人性面、制度面與政策面等諸因素的阻礙而難行。但是依據我國民主進步的憲政體制之運作，相信政府當局及相關學術，民間團體均會努力來改善的。這方面，我們可以從近年來政府所召開各種超部會的大型會議及學術界所召開的鄉村社區發展研討會等具體行動看出其可能性。惟這需要時間的考驗與證明。以下擬提出個人對促使整合鄉村社區發展可行性的建議：
(一)
製造良好的環境氣候：
1.
由政策規劃單位擬定有利於推行工作的政策與法規，並促其立法完成。做為不同單位在協調時法律的依據或指導原則。同時，也可讓工作者及人民確信政府重視此工作而提升參與的意願。
2.
由政策執行單位計畫執行單位，普遍的教育宣傳鄉村社區發展工作的政策及其對人民的利益，讓民眾了解而樂意參與。其次，要訓練適質適量的工作人員，以期能有效率的推行，同時，最好能在對某項大工程或活動前，由上層單位，調不同合作單位的人員一起受訓，一方面給予工作上的新知識，二方面加強各單位的協調聯繫。
3.
由政策執行單位(計畫督考單位)擬定出適當的考核標準與方法，卻除過去急功好利，注重報表、統計數字及具體有形建設的搶功心理，著重軟體的有效配合與實質效果的考核等。
(二)
確實遵守推行的原則：
1.
先進行研究再開始行動：推行鄉村社區發展，首先要對鄉村社區的人文、社經、生活等各方面了解，作為基本資料，然後仔細研究四個問題：(1)發現並確認該社區的問題與需要;(2)找尋搜集一切與解決問題、滿足需求、發展福利有關的事實與資料;(3)發覺發展社區內居民的關係，激勵居民社區意識及社區精神的方法;(4)發掘並盤存社區內已知及潛在的資源。這些問題都必須深入研究才能發現，而且各個社區都不一樣，絕不能憑空想像自己杜撰。
2.
先編製計畫再付出執行：從研究報告中，先了解問題或需要的種類，重要順序，解決方案，然後依優先順位及其相關性，編列出工作項目的程序表，接著協調各有關單位人力、物力、財力等資源而製定細部工作方案。註明各項工作項目、地點、時間、人員、工作方法、工具、材料及預算。最後，才付諸執行。
3.
結合或創造社區組織協助執行：社區發展工作的真義是由社區人民主動參與，而政府是政策協助者。但一般在推行之初，鄉村居民大多不懂也不知如何參與。因此必須先結合社區內原有的組織，或找尋幾位熱心居民將其結合起來，告知精神與意義，教導工作原則與方法，如此，經由他們的參與與發動，比較可以引發居民曾遍的認同，同時，也可經由社區居民主動要求各有關單位的支援，這樣，將比由各組織機關間的協調來的有力。
4.
執行時要彈性運用：社區發展推行的步驟與模式原則大致相同。一般而言，其階段是(1)衝動意願或動機的形成。(2)行動目標計畫的討論與擬定。(3)依計畫目標而執行。(4)檢討與改進。但是工作項目則各社區需求不一樣，有的偏重需要生產建設，有的偏重生活改善，有的偏重教育文化，有的偏重衛生保健;另外，工作方法不但會因工作項目不同而異，而且也會有著不同社區的人民、時間而彈性運用工作方法與技巧。
(三)
發揮民主精神與輿論功能
1.
由下而上，加強各種教育，增加鄉村居民的知識水準，提升其對社會福利的意識認知，而體認鄉村社區發展對其本身的重要性，進而或主動發起鄉村社區發展，或經由政治參與途徑，以民意代表身分發言提議，發揮民主憲政的功效。惟此途徑需時較久，但此為一最根本而有效的途徑。
2.
由上而言，經由學者專家及民意代表召開各種討論會，研擬出各種方案提議，送呈上層決單位重視此些問題並做成決策，通行各行政體系及人員依規定執行，以減少在協調過程中的衝突，發揮分工合作的職能。